Principio de legalidad

El principio de legalidad es transversal a todo el ordenamiento colombiano y se sustenta en varias normas:

• Art. 6 de la Constitución. Establece que los particulares son responsables solo por infringir la Constitución y la ley; los servidores públicos lo son por las mismas razones más por omisión o extralimitación de funciones.
• Art. 121 de la Constitución. Prohíbe a las autoridades públicas ejercer funciones distintas de las que les atribuyen la Constitución y la ley. Cualquier acto fuera de la órbita legal es nulo.
• Art. 28 de la Constitución. En derecho privado opera el principio inverso: los particulares pueden hacer todo lo que la ley no prohíba. Esta asimetría es estructural y orienta la lectura de la legalidad pública.
• Art. 29 de la Constitución. En lo penal, refuerza la legalidad estricta: nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto, con descripción precisa del delito y la pena.
• CPACA, Arts. 137 y 138. Concretan la consecuencia en lo administrativo: los actos expedidos sin competencia legal son nulos. La nulidad se declara por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
• Pacto de San José, Art. 9 y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 15. Refuerzan la legalidad en derecho penal como garantía convencional. Prohíben analogía in malam partem y retroactividad penal desfavorable.

Tres escenarios donde el principio decide la legitimidad de la actuación:

1. Alcalde que crea un nuevo impuesto local sin acuerdo del Concejo. La creación de tributos exige ley o acuerdo expreso. Sin esa base, el cobro es nulo y los contribuyentes pueden reclamar devolución de lo pagado por la vía contenciosa.
2. Fiscal que solicita medida de aseguramiento por una conducta no tipificada como delito. La medida es ilegítima: sin tipo penal previo no hay delito. El juez debe rechazar la solicitud y, si la medida ya se impuso, debe ordenar la libertad inmediata.
3. Funcionario que profiere acto administrativo en materia no atribuida a su cargo. El acto es nulo por incompetencia. La consecuencia es la anulación judicial y, según el caso, sanciones disciplinarias contra el funcionario por extralimitación.

El control del principio opera por varias vías:

• Control político. El Congreso, los concejos municipales y las asambleas departamentales controlan la legalidad de la acción ejecutiva mediante moción de censura, requerimientos y debate público.
• Control disciplinario. La Procuraduría investiga y sanciona a servidores públicos por extralimitación de funciones, ejercicio de funciones no atribuidas o desvío de poder.
• Control judicial administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos sin competencia legal o con violación del marco normativo.
• Control constitucional. La Corte Constitucional examina leyes y actos con fuerza de ley para verificar su compatibilidad con la Constitución. Las leyes inconstitucionales se declaran inexequibles con efectos generales.
• Control penal. Cuando la extralimitación configura delito (peculado, prevaricato, abuso de autoridad), la Fiscalía investiga y los jueces penales sancionan al servidor público.
• Tutela. Cuando la violación al principio de legalidad afecta derechos fundamentales, la tutela puede ser herramienta complementaria para suspender efectos del acto ilegal mientras se tramita la nulidad.

El principio de legalidad se distingue de otros principios relacionados:

• De la tipicidad penal: la tipicidad es manifestación específica del principio de legalidad en lo penal. Exige que la conducta esté descrita en ley previa con la pena correspondiente.
• Del principio de reserva de ley: la reserva de ley exige que ciertas materias (tributos, restricción de derechos, organización del Estado) solo puedan regularse por ley formal. Es expresión específica de la legalidad en estos ámbitos.
• De la seguridad jurídica: la seguridad jurídica es el valor general; la legalidad es uno de sus instrumentos. La predictibilidad de la acción estatal depende de la efectiva sujeción a la ley.